余寒

　　年關(guān)將至，和往年一樣，列入節(jié)約集約用地試點(diǎn)名單的地方政府正在統(tǒng)計(jì)閑置用地?cái)?shù)據(jù)，并將數(shù)據(jù)上報(bào)至國土資源部。

　　不過形勢已發(fā)生變化，節(jié)約用地已被放在更重要的位置。

　　去年底，國土資源部部長姜大明主持召開的第20次部長辦公會(huì)就強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度為國土部重點(diǎn)工作之一，而在今年1月10日召開的2014年全國國土資源工作會(huì)上，則再次確立了建設(shè)用地“盤活存量、嚴(yán)控增量”的思路。

　　一邊是日趨緊張的建設(shè)用地指標(biāo)，另一邊是閑置、低效的土地利用現(xiàn)實(shí)，盤活存量給地方政府?dāng)[了道難題。而據(jù)國土系統(tǒng)人士透露，國土部正在研究出臺(tái)處置閑置工業(yè)用地相關(guān)政策。該人士同時(shí)表示，“對(duì)于閑置工業(yè)用地處置辦法只能提出方向性要求，具體細(xì)則則需根據(jù)各地情況詳細(xì)制定。”

　　其中，如何提高工業(yè)用地的有效利用是節(jié)約集約建設(shè)用地相關(guān)政策的研究重點(diǎn)。

　　矛盾

　　到目前為止，官方最新的全國閑置土地公開數(shù)據(jù)為截止到2004年年底的調(diào)查，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)閑置、空閑或批而未供土地共近400萬畝。 其中，粗放利用土地的情況在工業(yè)用地中尤為突出，數(shù)據(jù)未曾刷新的十年，也是各類園區(qū)蓬勃發(fā)展的十年。

　　2013年12月30日，第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果新聞發(fā)布會(huì)上，國土部部副部長王世元提到，國土部正在研究加強(qiáng)節(jié)約集約利用土地的頂層設(shè)計(jì)，行動(dòng)計(jì)劃也正在研究，將細(xì)化各項(xiàng)用地標(biāo)準(zhǔn)和考核標(biāo)準(zhǔn)，加大盤活存量用地、城鎮(zhèn)低效用地和農(nóng)村空閑用地的使用效率。

　　在2014年全國國土資源工作會(huì)議上，國土部部副部長汪民提到，全國657個(gè)城市、1.9萬多個(gè)中小城鎮(zhèn)如果都搞工業(yè)園區(qū)、建設(shè)新城新區(qū)，小變中、中變大、大到特別大，都提國際化，盲目追求發(fā)展，必定形成嚴(yán)重的后果。

　　一位國土系統(tǒng)人士認(rèn)為，在亟需保增長時(shí)期，圈定城市發(fā)展范圍會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只有在城市發(fā)展到一定規(guī)模時(shí)才會(huì)考慮劃定城市邊界，而現(xiàn)在已經(jīng)明確表態(tài)要開始劃紅線了。

　　1月10日，國土部部長姜大明在全國國土資源工作會(huì)議上提到，將從每個(gè)城市、特別是大城市的實(shí)際出發(fā)，在劃定城市周邊永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，修訂城市土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，盡快把城市發(fā)展邊界確定下來，并選擇部分縣市開展“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”試點(diǎn)。今后將逐步調(diào)減東部地區(qū)新增建設(shè)用地供應(yīng)，除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市新增建設(shè)用地。

　　盤活存量和新增增量孰重孰輕，正在悄然發(fā)生改變。

　　此次全國國土資源工作會(huì)議已明確，東部三大城市群發(fā)展要以盤活土地存量為主。然而，如何在有限的范圍內(nèi)，優(yōu)化資源配置，為經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)助力成了地方政府下一步需要解決的難題。

　　試點(diǎn)

　　“從節(jié)約中要增量、從集約中要效益”，汪民這句話直接指向了當(dāng)下存在的土地利用低效問題。

　　目前對(duì)工業(yè)用地的管理較為粗放，部分地方供地模式仍為簡單的三步曲——政府招商、企業(yè)申請(qǐng)、國土部門供地。由于用地審批不嚴(yán)，事后監(jiān)察缺位等原因，造成供而不用，供多用少以及用地低效等現(xiàn)象。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年上半年，全國每平方米商貿(mào)用地均價(jià)5728元，住宅用地均價(jià)4520元，而工業(yè)用地只有659元。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，工業(yè)用地以低價(jià)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，但不允許擅自轉(zhuǎn)為商業(yè)用地和住宅用地。

　　為提高土地利用率，國土部今年年初發(fā)布的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定(草案)》明確提出，將逐步縮小劃撥用地范圍，工業(yè)用地將采取“先出租后出讓”的供應(yīng)方式。鼓勵(lì)土地使用者在符合規(guī)定條件下，通過廠房夾層、老廠改造、內(nèi)部整理等途徑提高土地利用率。對(duì)符合規(guī)劃、不改變用途的現(xiàn)有工業(yè)用地，提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價(jià)款。

　　2010年時(shí)，國土部曾著手在115個(gè)縣市進(jìn)行試點(diǎn)，國土資源節(jié)約集約模范縣(市)創(chuàng)建活動(dòng)啟動(dòng)。

　　在全國節(jié)約集約用地試點(diǎn)中，各地根據(jù)自身情況也設(shè)計(jì)了不同的節(jié)約方案。廣東已經(jīng)成為了備受肯定的全國節(jié)約集約利用土地示范省。廣州市將土地產(chǎn)出率、土地消耗量、耕地保護(hù)面積、違法用地查出情況等指標(biāo)納入節(jié)約集約考核體系，并將考核結(jié)果納入基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部征集評(píng)價(jià)考核體系中。

　　湖北省荊州市對(duì)城中企業(yè)“退城進(jìn)區(qū)”，通過采取置換、優(yōu)先供地、提供優(yōu)惠政策等方式，對(duì)騰出的原址采取招拍掛的方式供地，盤活存量。

　　江蘇省無錫市則建立起盤活存量和使用增量掛鉤制度，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)中的30%用于考核各區(qū)完成盤活存量土地情況。

　　在國土部的鼓勵(lì)政策下，各地試點(diǎn)盤活存量的方案設(shè)計(jì)五花八門。“現(xiàn)在采取的一些措施只是行政性的，而不是經(jīng)濟(jì)內(nèi)在機(jī)制(自發(fā)形成的)”中國土地學(xué)會(huì)秘書長黃小虎認(rèn)為，“政府需要依靠征地來解決資金問題，節(jié)約集約就很難實(shí)施，這還需要一個(gè)過程”。

　　據(jù)了解，目前國土部正在研究關(guān)于處置閑置工業(yè)用地相關(guān)政策。

　　方案

　　“永久性基本農(nóng)田和城市擴(kuò)張發(fā)生矛盾，所以要?jiǎng)澏ǔ鞘羞吔纭保�上述國土系統(tǒng)人士說，“以后城市發(fā)展最現(xiàn)實(shí)的一步還是盤活低效土地，而低效用地主要就是這些工業(yè)。”

　　處置閑置、低效的工業(yè)用地的方式需要更多考量。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授印堃華說，“需要考慮的是將地交還給政府，還是直接由企業(yè)補(bǔ)交土地出讓金，在符合城市規(guī)劃的情況下轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)，補(bǔ)交錢要補(bǔ)交多少？每個(gè)地方肯定也不一樣。”不過，上述國土系統(tǒng)人士說，“國土部對(duì)于閑置工業(yè)用地處置辦法只能提出方向性要求，具體細(xì)則則需根據(jù)各地情況詳細(xì)制定。”

　　一位不愿具名的國土專家期待八年前提出的工業(yè)用地轉(zhuǎn)性方案能被采納，“如果真的做工業(yè)不行，就可以改商業(yè)用地，但是他要補(bǔ)交款項(xiàng)，有價(jià)差的問題。有些工業(yè)園當(dāng)時(shí)就很不合理，改成住宅或者商用也可以，但是你要交一定的出讓金，根據(jù)城市規(guī)劃來做”。

　　印堃華也希望工業(yè)用地轉(zhuǎn)性能夠重新提及，他認(rèn)為“是否能轉(zhuǎn)(轉(zhuǎn)變性質(zhì))主要看政府是否下決心”。

　　出臺(tái)具體政策還需要一些時(shí)間，如何確定低效、閑置用地便是需要解決的問題之一。目前，閑置用地?cái)?shù)據(jù)通過層層上報(bào)的方式進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，據(jù)上述國土系統(tǒng)人士稱，這種統(tǒng)計(jì)方法并不嚴(yán)謹(jǐn)，技術(shù)上難以核實(shí)。

　　“更多粗放式用地還是在工業(yè)領(lǐng)域，閑置、低效的數(shù)據(jù)不好確定，在做一些統(tǒng)計(jì)上報(bào)，但如果沒有比較有效的核準(zhǔn)機(jī)制，報(bào)上來的數(shù)據(jù)也不是那么準(zhǔn)確”，上述國土系統(tǒng)人士稱，“工業(yè)用地都是一大塊批的，內(nèi)部如何用，是否低效就很難查明了”。

　　更多顧慮是，即便方向正確，但地方在執(zhí)行工業(yè)用地轉(zhuǎn)性的過程中，如果措施不當(dāng)，容易造成國有資產(chǎn)流失。

　　“就怕地方最后弄的和國有資產(chǎn)流失一樣”，上述國土系統(tǒng)人士說。“上面有大政策方向沒有問題，但是操作不好很容易出問題”。

　　印堃華說，“不動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)然要比動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)小很多，執(zhí)行方式不當(dāng)可能造成國有資產(chǎn)流失，但不改革所造成的國有資產(chǎn)貶值有誰去計(jì)算？”■